煤炭限价新政策待发改委批复 专家称操作难度大

进一步而言，国家与公务员间的委托代理关系是基于行政委托行为而产生的。

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》要求，地方各级政府要对其工作部门清理后拟保留的行政职权目录，按照严密的工作程序和统一的审核标准，依法逐条逐项进行合法性、合理性和必要性审查。[27]在我国，法院对规范性文件的审查存在一定的制度障碍。

行政审批的实施机关经评价认为行政审批没有存在的必要或需要调整的，应当及时向行政审批的设定机关提出废止或调整的建议。任何管制都是有成本的，审批尤为如此。这两个条例具体规定了法规规章备案的各项具体制度。如是，还有多少机构敢于做假呢？是否为有效的监管手段呢？这说明，机动车的安全管理又是一个可以通过事后监管加以解决的问题。从实施情况看，目前的备案制度没有完全发挥对规章合法性审查的功能。

确因工作实际需要，且符合《中华人民共和国行政许可法》12条、第13条规定的事项，有关部门要按照《中华人民共和国行政许可法》和《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》的规定，依法履行新设行政许可的程序。[29]综合《行政许可法》11条、第13条、第20条的规定，我们将对已设行政审批的评价标准和评价内容归纳为四个方面：一是必要性。而制度从来都不是生长于真空之中，在建立和运行过程中要面对来自外部和内部的众多冲突，处理不当将直接影响其职能发挥甚至存在价值。

现行《检察人员纪律处分条例（试行）》将检察人员违纪行为分为违反政治纪律的行为、违反组织人事纪律的行为、违反办案纪律的行为、贪污贿赂行为、违反廉洁从检规定的行为、违反财经纪律的行为、失职渎职行为、严重违反社会主义道德等八类，其中，违反办案纪律的行为直接与办案有关。2016年7月，中央司法体制改革领导小组办公室负责人就中办、国办印发《保护司法人员依法履行法定职责规定》答记者问时就特别强调把司法人员履行司法职责的错案责任追究与党纪责任、一般性违反司法纪律责任追究作了区分，增设了惩戒委员会审议提供专业参考意见的环节。比如，《上海市法官、检察官遴选（惩戒）委员会章程（试行）》第14条规定：遴选（惩戒）委员会对法官、检察官重大违纪行为，造成严重负面影响的，除提出惩戒意见外，还可以在一定范围内对违纪法官、检察官予以公开谴责。笔者认为惩戒委员会的一个重要职责就是审议，议是表决的前提，也是来自不同领域代表表达意见的关键环节。

合议前需要充分的信息获取，合议时需要明确的审议表决程序，这些都需要细致的制度设计来实现。（三）国有企业管理人员。

第二条为坚持为民宗旨，保障人民权益。设置专门委员的本意是使与检察官惩戒相关的单位都有代表参与惩戒审议过程并发表意见。《吉林省法官、检察官惩戒委员会工作规则（试行）》第2条规定：惩戒委员会坚持党对司法工作领导的原则，负责对法官、检察官涉嫌违反职业道德或职业纪律行为进行审议，并根据审议结果，提出是否惩戒或保护法官、检察官资格的建议。从域外检察官惩戒的审议机构情况看，无论是美国州律师惩戒委员会、法国的最高司法委员会管辖检察官委员会，还是日本的检察官适格审查会、我国台湾地区的检察官评鉴委员会，都是由检察官、法官、律师等法律实务人员以及学术组织、教育机构等其他社会组织的代表共同组成。

有观点因此将我国检察官惩戒委员会定位为检察官司法责任追究的咨询建议机构，只有建议权，没有惩戒决定权。检察官在司法过程中的某一行为是否适当，需要专业人士根据相关依据和规则进行细致的专业性判断，而不应唯结果论或唯舆论倾向是从，只有这样才能消除检察官正当履职的后顾之忧，使社会公众更为信服、理解和接受惩戒结果。即使被调查者对接受惩戒没有异议，也应当到场接受询问，陈述行为经过和原因，进行充分的辩解，获得相应的程序保障。那么，不属于司法机关的派驻监察机构有没有义务落实司法责任制的要求，向检察官司法责任的审议机构——检察官惩戒委员会提交调查结论和材料，并参加听证说明理由？笔者认为，调查主体性质的变化不应影响惩戒委员会职能的发挥。

笔者认为，我国现行的检察官职业道德基本准则尚缺乏细化的行为禁止规范和强制力，也并未与检察官纪律规范和惩戒程序建立体系上的关联。司法责任制改革中的司法责任同时具有鼓励依法独立行使职权和履职不当要追究的双重内涵。

按照改革前的纪检体制，地方纪检委派驻地方检察院纪检组与检察机关监察室合署办公，按照干部管理权限查办检察人员的违纪案件，所以检察官惩戒调查主体可以视为检察机关内设机构，统称为检察院纪检监察机构。司法责任不是一个囊括司法人员所有惩戒规范的口袋概念,而是司法人员行使司法权力不当所要承受的负面后果,其前提是司法权的行使。

《美国律师协会法官纪律惩戒程序示范规则》中指出：司法惩戒（包括律师惩戒）案件既不是民事案件，也不是刑事案件，而是一类独特的案件。听证需要惩戒委员会委员、被调查检察官和检察机关纪检监察部门人员共同参与。在监察全覆盖的各类公职人员当中，司法人员的司法责任追究应当作为一类特殊情况对待，这是改革叠加期对不同价值目标、不同利益需求予以统筹考虑的合理选择。这种独立咨询机构的属性决定了无论调查主体、决定主体如何变化，其作为司法责任的专业评定机构的职能定位都不会改变。关于表决规则，上海、宁夏、福建、吉林等试点都规定，惩戒委员会所作的决议，应当由2/3以上委员出席，经全体委员半数以上通过有效，比两高《惩戒制度意见（试行）》中规定的全体委员的三分之二以上多数通过要求略低。相关检察院了解当事检察官的日常表现，对其行为的社会影响更为敏感，综合惩戒委员会建议、社会效果等因素对惩戒形式和幅度作出决定，更具信息优势和组织优势。

只有在入选标准上严把专业关，才能保证惩戒委员会的专业性。笔者认为，从制度设计的精细化考虑，应当采取逐项表决形式，都需经全体委员的三分之二以上多数通过。

2.合议机制不明确：未形成启动-听证-审议-表决的程序链条 合议性是惩戒委员会的基本特征，合议的内容应当是检察机关纪检监察部门（监察体制改革完成后应当是国家监察机关派驻机构）的调查结论、材料是否充分，被调查检察官的陈述理由是否正当。其二，与西方国家职业伦理规范体系发达不同，我国的纪律责任体系比较发达，现有的法官、检察官纪律规范吸收了大量司法人员执业禁止的内容，比如《检察人员纪律处分条例（试行）》第41条关于泄露国家秘密、检察工作秘密，或者为案件当事人及其代理人和亲友打探案情、第52条关于私自会见案件当事人或其辩护人、代理人、申诉人、亲友，或者接受上述人员提供的宴请、财物、娱乐活动及其处分内容等，本身就是职业伦理的规则化。

贪污贿赂行为须与正在办理的案件有关，利用了职务上的便利。 （四）公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员。

参见张文显、卢学英：《法律职业共同体引论》，载《法制与社会发展》2002年第6期。从上述规定来看，各地对惩戒委员会的审议范围认识模糊，明显缺乏有限审议意识。（二）微观视角：检察官惩戒委员会制度与国家监察体制如何衔接 1.惩戒调查主体性质转换，是否还将调查结论和材料提交检察官惩戒委员会审议？根据高检《司法责任制的若干意见》第42、43条的规定，人民检察院纪检监察机构是检察人员在司法办案工作中违纪违法行为和司法过错行为的调查主体。同时，由于绝大部分检察官都有党员身份，一旦违反党纪，根据党管干部的原则，按照党员干部分级管理规定，也要接受党的纪律检查部门在检察机关派驻机构的调查，由检察机关党委作出处分决定。

但审议讨论是从专业角度解决事实认定问题，是极具个性化和专业性的过程，需要熟悉司法业务，发表专业性意见，并非代表单位进行简单表态。专家委员一般是由政法委、法学会等机构推荐产生，一些建立了专家库的地区则实行随机抽选。

（三）审议范围的有限性。由上述规定可见，惩戒委员会设在省、自治区、直辖市，与当事检察官所属的人民检察院分享检察官的司法责任追究权。

在必要的时候，也采取措施保护大多数法官和公众的利益不受不合格的法官影响。（二）对职能定位偏离的矫正路径 1.惩戒委员会成员应以法律职业共同体[9]成员为主，建立分类别专家库以备抽选。

二、外部冲突与协调：监察体制改革背景下检察官惩戒委员会的职能发挥 上述职能定位是在司法体制改革的框架内推演的，随着我国国家监察体制改革的启动和推进，检察官惩戒委员会面临着一种理论上的困境，这种困境并非源于惩戒委员会制度本身，而是源于司法体制改革与监察体制改革的框架差异，即：检察官惩戒委员会作为追究检察官司法责任的审议机构，在国家监察机关对公职人员违纪违法监督全覆盖的情况下，还有没有必要继续按预期的职能定位发挥作用？如上文所言，司法责任是司法人员履职过程中出现过错所应承担的责任，最终结果也涉及党纪、检纪乃至法律责任承担，那么在国家监察机关对公职人员违纪违法调查、处置全覆盖的立论下，司法责任还是不是一种能独立存在的责任类型？这既是检察官、法官惩戒委员会制度乃至司法惩戒体系所要回答的问题，也是司法责任制改革和监察体制改革所要回答的问题。比如，《福建省法官、检察官遴选（惩戒）委员会章程（试行）》第22条明确规定了组织听证程序，而《宁夏回族自治区法官、检察官惩戒委员会章程（试行）》第19条则规定惩戒对象要求举行听证的，应当组织听证。如果检察官履职中的违纪行为已纳入惩戒委员会审议范围，就没有必要再将违反职业伦理单独作为惩戒事由，未来可以通过完善纪律处分条例或者制定详细的职业伦理规则两条进路来规范检察官惩戒委员会的实体规则依据。委员会制原本是政府制度之一，也指政党、团体、机关、学校等组织中的集体领导形式[2]，其本质特征是合议性，往往适用于因多方利益代表的存在需要实行群体决策的情况。

第三条为坚持担当精神，强化法律监督。[2] 《现代汉语词典（第5版）》，商务印书馆2005年版，第1420页。

其二，发表意见的顺序应当遵循先年轻后年长、由资历低到资历高的原则。人民法院、人民检察院负责对法官、检察官涉嫌违反审判、检察职责行为进行调查核实，并根据法官、检察官惩戒委员会的意见作出处理决定。

对于法官和检察官类委员，应当强调从业年限和办案经验，比如在业务部门工作10年以上，具有办理大要案经历。[11]其次，调查人员所提交的材料需要达到何种证据标准。